Come si esercita il diritto di accesso agli atti: dalla teoria alla pratica

Di Paola Consonni e Giuseppe Aquino

Premesse

Sul diritto di accesso agli atti esiste un vasto corpus di articoli di stampo giuridico che ne descrivono le diverse tipologie (accesso ai documenti amministrativi, accesso civico e accesso generalizzato). Questo articolo si vuole discostare dalla tipica analisi giuridica per concentrarsi invece su come si esercita concretamente il diritto di accesso agli atti inteso come accesso ai documenti in possesso della Pubblica amministrazione.
Non si parlerà quindi di accesso civico o accesso civico generalizzato, ma si forniranno degli esempi concreti descrivendo i diversi passaggi che un cittadino può effettuare per inviare una richiesta di accesso ai documenti amministrativi.

Cenni alla normativa e al procedimento

Per quanto ci concentreremo sugli aspetti pratici, è comunque necessario un minimo accenno alla normativa per capire chi può richiedere l’accesso agli atti e per descrivere in maniera sintetica il funzionamento del procedimento amministrativo.

L’articolo 22 della Legge 07/08/1990, n. 241 introduce le definizioni fondamentali in questo ambito:

“a) per “diritto di accesso”, si intende il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;
b) per “interessati”, si intendono tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.

Chiunque può fare domanda di accesso agli atti ma solo chi ha un interesse “diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” ha il diritto di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi.

Il successivo articolo 25 definisce invece il funzionamento del procedimento amministrativo. Per esercitare il diritto di accesso agli atti è possibile farne richiesta in due distinte modalità: formale e informale. 

Domanda informale

La domanda di accesso in modalità informale è più rapida e può essere presentata soltanto qualora non siano presenti soggetti controinteressati. Tale modalità di richiesta può essere espletata anche verbalmente alla PA che detiene il documento. 

Quest’ultima provvederà immediatamente, in base alla situazione, a:

• esibire il documento 
• consegnarne una copia 
• indicare il link di pubblicazione dove è possibile consultare il documento.

Domanda formale

La domanda di accesso in modalità formale consiste invece nell’inoltro di un’istanza scritta alla PA che detiene il documento. Tale modalità viene utilizzata se la PA non può accogliere immediatamente la domanda informale o quando siano presenti dei controinteressati all’accesso.

In tal caso, la PA ha 30 giorni di tempo per rispondere all’istanza e sono presenti 4 possibili esiti:

1. accoglie completamente la richiesta, inviando il documento o dando le indicazioni per poterlo vedere e/o ottenerne una copia;
2. accoglie in parte la richiesta, fornendo le motivazioni riguardante la limitazione dell’accesso per i documenti esclusi dall’accoglimento;
3. rigetta la richiesta, dando le relative motivazioni;
4. non risponde entro 30 giorni e quindi si qualifica il silenzio-diniego. (Se entro 30 giorni dalla richiesta la PA non fornisce risposta significa che l’istanza è stata rigettata).

In tutti i casi, tranne il primo, il cittadino può fare ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale o al Difensore Civico per ribaltare l’esito della richiesta. 

Se il richiedente ha effettivamente un interesse “diretto, concreto e attuale”, salvo i casi in cui il diritto di accesso è escluso (documenti coperti da segreto di stato, procedimenti tributari e altri casi particolari) o i casi in cui siano presenti controinteressati, la regola generale prevede l’accoglimento della domanda.

Esempi di interesse “diretto, concreto e attuale”

Nonostante la definizione normativa, non sempre è facile capire quando sussiste un interesse “diretto, concreto e attuale”. Tuttavia si possono trarre alcuni esempi pratici dalle statuizioni giurisprudenziali più recenti. (Le sentenze sono consultabili sui diversi siti internet specializzati, per la stesura del presente articolo è stato preso come riferimento il sito https://www.dirittoaccesso.it/“).

Esempio 1 – Accesso agli atti di una prova di ammissione

Il soggetto che partecipa a una prova di ammissione a un corso di laurea universitario, svolta mediante procedura informatizzata di correzione delle risposte, ha il diritto di accedere a tutti gli atti della procedura, compresi i test somministrati e i criteri di calcolo dei punteggi, anche se la natura della banca dati del sistema utilizzato è “riservata”  perché coperta dal “diritto di autore” (Consiglio di Stato sez. VII – Sentenza n. 4093 del 07/05/2024).

Esempio 2 – Accesso agli atti di un procedimento sanzionatorio

Il condominio che presenta al Comune un esposto per denunciare l’abusiva realizzazione di un dehor da parte del titolare di un ristorante sulla via adiacente all’edificio condominiale ha il diritto di accedere agli atti del procedimento sanzionatorio avviato dal Comune a seguito dell’esposto (T.A.R. Lombardia Milano – Sentenza n. 1262 del 26/04/2024).

Esempio 3 – Accesso agli atti relativi alla realizzazione di una nuova attività produttiva

Una società che è titolare di tre impianti di distribuzione di carburanti, di cui uno dista 5 km da un altro che sta per essere realizzato sulla stessa strada e nel medesimo senso di marcia, ha il diritto di accedere agli atti della pratica amministrativa relativa alla realizzazione del nuovo impianto (T.A.R. Sicilia Palermo – Sentenza n. 1340 del 22/04/2024). 

Esempio 4 – Accesso agli atti di indagine

Non è accessibile, in quanto “atto di indagine” coperto da segreto istruttorio penale, la relazione redatta dai Carabinieri in occasione di un intervento effettuato a seguito di una chiamata di un cittadino che lamenta di avere ricevuto messaggi a contenuto minatorio (T.A.R. Liguria Genova – Sentenza n. 249 del 08/04/2024).

Esempio 5 – Accesso agli atti di un procedimento abilitativo edilizio

Il requisito della “vicinitas” attribuisce un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere gli atti e i documenti del procedimento abilitativo relativo alle attività edilizie del vicino confinante, al fine di verificare la legittimità del titolo e la conformità delle opere al medesimo (T.A.R. Sicilia Palermo – Sentenza n. 1098 del 27/03/2024).

In via generale, il diritto di accesso agli atti deve essere collegato a una situazione giuridicamente tutelata, ma ciascuna situazione deve essere vagliata attentamente dalla PA al fine di bilanciare gli interessi in gioco e non ledere il diritto alla riservatezza dei controinteressati.

Cosa fare per inviare la richiesta formale di accesso agli atti

Per inviare la richiesta di accesso agli atti in modalità formale, prima di tutto bisogna avere ben chiaro qual è l’amministrazione che detiene stabilmente il documento da visionare. Dopo essersi chiariti le idee, occorre individuare il sito internet istituzionale di tale Pubblica amministrazione (Comune, Agenzia delle Entrate, INPS, ecc.) accedendovi direttamente o cercandone l’indirizzo su un qualsiasi motore di ricerca. 

Dopo aver effettuato l’accesso al sito istituzionale occorre verificare se siano presenti una modulistica da compilare per la presentazione della richiesta e le indicazioni per la modalità di inoltro dell’istanza.

I cittadini privati potranno incontrare tre tipologie di modalità di inoltro dell’istanza:

1. e-mail/PEC
2. portale telematico
3. fisicamente, consegnando la richiesta all’ufficio competente, all’ufficio protocollo o all’URP ovvero spedendo una raccomandata A/R.

Nel primo caso sarà necessario acquisire il modulo, compilarlo nel caso sia scaricabile in un formato editabile e firmarlo con firma elettronica. Se non si è in possesso di una firma elettronica, sarà necessario scaricare il file editabile e firmarlo a penna. Anche se il file non è in formato editabile, sarà necessario scaricarlo, compilarlo a mano e firmarlo a penna.

In tutti i casi sarà quindi necessario scaricare il file e allegarlo alla email/PEC da inviare alla PA, con l’unica differenza che se il modulo è firmato con sottoscrizione autografa (a penna), sarà necessario allegare anche la scansione di un documento di identità in corso di validità. 

Nel secondo caso le operazioni sono molto più semplici: accedendo tramite SPID/CIE al portale telematico di riferimento, sarà necessario compilare un modulo telematico senza dover apporre la firma elettronica e inviarlo tramite il sistema.

Se sul sito istituzionale non dovesse essere disponibile un modulo per l’inoltro della domanda, il privato potrà scrivere l’istanza autonomamente.

Infine, nel terzo caso, il privato cittadino ha la possibilità di consegnare il modulo fisicamente presso l’ufficio competente, l’URP o l’ufficio protocollo dell’ente oppure spedire una raccomandata A/R.